在此可以宣言，该实体是与法秩序相结合的实在。
但是，实践表明，有效的风险规制活动，对这一传统的行政法治理念已经构成了严峻挑战。在特定情况下，根据对现有信息的评估，可以确定存在危害健康的可能性，但尚无科学证据证明其确实存在，这时，基于高水平地保护健康的必要，可以采取临时性风险管理措施，然后再根据进一步的科学信息作更为广泛的风险评估。
另外，因为对行政活动内容和程序的了解本身会激发参与的意愿和行动，参与型行政还有自我催化自我加强的内在优点。Niklas Luhmann，The Differentiation of Society，New York：Columbia University Press，1982，p.122[29] 用伯林的话来说，就是诸善不可兼容。二十世纪七八十年代以来世界范围内公共行政改革运动虽然主要趋势是缩减政府规模，但整体而言并未削减政府在基本生存保障和福利行政等方面的责任。固执于对行政法治的传统理解而无视这一事实结果只能是使行政法规范体系固步自封同时大量风险规制活动在法律之外如野草般蔓延。自由国家取代专制国家之初，经典的政府形象是管得最少的政府是最好的政府，国家的任务在于保障市民社会的自治和自由发展，国家行政应限于消极维护外部安全和内部秩序，不能采取积极的社会塑造方式。
当然，无论参与型行政、还是通过软法的规制，目前都处于方兴未艾的阶段，其进一步发展受到观念、机制和实践等诸多方面的条件制约。[8] Owen McIntrye Thomas Mosedale, The Precautionary Principle as a Norm of Customary International Law, 9 J. Envtl. L. 221, 235 （1997）。分税制不同于以往分灶吃饭的财政体制，它使中央政府与地方政府各自的权力和责任统一起来，合理划分事权，可以避免发生中央政府可支配财力减弱，而中央政府承担本应由地方政府承担的责任，甚至反而增加，以致转移支付的财政陷入捉襟见肘困境的情况，避免了一统就死，一放就乱。
这也就决定了宪法、宪政不仅是法律问题，更是政治问题。【注释】[1] Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1947, pp. 123-146.[2] 修改的难度、修改的频率，程序复杂并不意味着刚性强，修改频繁也并不就直接等于刚性弱。支出责任的逐级下放，没有伴随足够的财政转移支付，各级政府财政权力和公共事务的责任不对称，中央财政的日子非常好过，省级过得不错，地市也还可以，而多数县乡一级政府却仅能维持吃饭财政和赤字财政。那么，分权该不该有个限度？王绍光指出，1980年代，随着新古典经济思潮在世界范围内得势，分权几乎变成了一条道德法则。
[56] 王绍光："中国财政转移支付的政治逻辑"，《战略与管理》2002年第3期。这话听起来很耳熟，像是捣糨糊、和稀泥，但可能更接近现实世界中的宪政状态。
（4）中央政府和地方政府已经形成对等博弈关系。1994年的分税制改革，前所未有地重新配置了共和国的财政权力，可以说是中国宪法实践的一次影响深远的重大转型。配置好财政权力，确保全国性政府的财政主导地位，是维系政治共同体这个统一体、团结体的第一前提，无论联邦制国家、单一制国家，还是其他标准所界定的政府形式，恐怕都概莫能外。批评者认为报告主张权力集中是一种误解。
从1995年起，实行"过渡期转移支付办法"，中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观因素与政策因素，并考虑各地的收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。一种流行的看法认为如果推行市场经济，中央政府财政能力的弱化与地方分权一样都是无法避免的。财政上国家的肌肉，国家汲取能力过弱会危及其生存。但是，如果没有新的、充满活力的社会自组织，强大的国家也要逐步失去基础。
在其内部，有它自己的权力的政治分工与权力制约相结合的小世界。由于几乎所有政治权力的运行都离不开财政资源，财政权力的配置也可以说是最重要的宪法问题。
因此，实际上，单一制不见得就总是集权的，也可能是分权的，联邦制也不总是分权的，也可能表现为集权。[36]张曙光从《中国国家能力报告》（以下简称《报告》）的基本倾向和具体论述中闻出了国家万能论和国家神话的味道，他不同意报告对国家在经济发展和制度转型中的作用的界定，他相信国家既是改革的目标也是改革的驱动力，国家不仅仅是积极的，还是积极的。
概言之，六条腿的财政权力配置机制，包括宪法、宪法性法律[60]、正式法律规则和非正式政治惯例，是最可能"看得见的宪政"，也是最关键的宪法实践。[57]第五，是作为一种预算监督的决算制度。相反，人们应该注意到中央财政收入是减少了，但却带来了地方经济的繁荣，地方、企业、居民的积极性调动起来了，正是这种地方经济的繁荣才使得我国更加统一稳定。就分权、集权程度而言，美国在进步时代（1880-1920）前，属于分权的联邦制，进步时代开始有所转变，随着其国家基本制度的建设进程，开始转向集权的联邦制，而这个转变，在小罗斯福新政时代最终完成，即美国在新政时代已经彻底转变为集权的联邦制，其基本权力的集中程度不仅超过过去的美国，也超过今天的中国。分税制在保证中央收入方面的作用是突出的，绝不是什么"虚张声势"。[51] 司法权力在水平分权意义上是权力制衡的步骤，而在垂直分权意义上则意味着权力向联邦一级的中央政府集中，所以司法权并非例外，也受现代政治权力向上集中这一一般规范的约束。
不仅指向权力制约，也指向政治分工与合作。结构很清晰，为了维系美国作为一个独立于英国的政治共同体继续存在，必须以联邦取代邦联，而这其中剑与钱又是首要的，判断并非不重要，但其次序靠后，非常靠后，仅排在两篇余论之前。
不仅仅指向外部约束，也包括内部约束。托克维尔认为民主政府并非节约的政府，自由主义的俭省治理理念在现实政治中常常表现为公共开支的扩大，人民主权很可能导致耗尽国库这样的灾难性影响，而"公共开支总是随着文明程度的提高而增加，赋税则随着教育的普及而增加。
因此，尽管中央政府实施规管和控制的财政能力虚弱，也不能说中央太弱而地方太强，不能说国家面临分裂危机。真实的宪法实践不仅仅牵涉法院审判权，也包括更为整全的治理权。
[10]尽管税收返还和转移支付指向不同，分别针对富裕地区和贫困地区，但实质上都确立了一项基本的财政权力配置原则，即"先取后予"，先收上来再返回去，这样做最大的政治收益就是确保中央权威。凡是分权便是好的，凡是集权便是坏的。[7] 从"下管两级"转变为"下管一级"意味着人事权力的下放。王绍光、马骏："走向'预算国家'：财政转型与国家建设"，公共行政评论2008年第1期。
就自然的排列次序而言，权力的实际运行及其机制才是第一顺位的事情，就此而言，权力运行的首要问题在于政治分工，在于人事、职能的分离抑或混同，不同的分工、合作方式决定了民主制、寡头制和贵族制在整个宪政体制当中的比例或者说比重。实际上，《报告》所提倡的统一主要是以下述方式表达的：国内市场必须统一，全国税收体制必须统一，宏观经济管理必须统一，社会保障和收入分配必须统一。
国税为全国统一税，省区无权改变或减免。[63]所以，我们在讨论中央地方关系的时候，需要问几个最基本的问题，何时何地的单一制，何时何地的联邦制，究竟是什么样的单一制，什么样的联邦制（如果做比较研究的话），以及，不同阶段、不同空间的不同表现，在某个时期，可能单一制的集权程度高一些，属于集权的单一制，在另一个时期，可能单一制的分权程度高一些，属于分权的单一制。
[39]问题的关键也许仍然在于是否"适度"。第一，财政体制改革的难点是正确处理好集权与分权的关系，分税制也不能很好地解决这个财权与事权相统一难题。
今天，所有对于分税制的批评，如果不关注分税制想要解决什么问题，最终导向的解决方案都很可能会带来更大的问题。[41]在财政集权体制下，财政支出应分权，财政收入应中央集权，并且必须有相当规模的政府间财政转移和再分配，弥补地区收入差距及其支出困难。最后，在多大程度上国家对金融体系的影响可以弥补汲取能力的不足？王绍光认为，汲取能力太弱会导致财政杠杆失灵，双管齐下比仅靠金融手段更有效。行政权力的实际运作，也是政治权力的实际运作，作为最重要的行政权力，财政权力的实际配置就是在行使政治权力，就是在实践宪法，行政权力的划分同样也是宪政问题。
就积极方面而言，分税制基本实现了改革的主要目的，即提高了两个比重，改变财政收入分配向地方政府过分倾斜的倾向，强化了中央政府的宏观调控能力，中国重新获取对社会经济的主导权和调控权。第六十二条第三款将税收立法权授予全国人大："制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律"，税法当然属于基本法。
这一原则确保中央政府不能任意干预地方政府行为，不能任意自行限制甚至修改属于地方政府的权力。金融手段无法像财政手段那样既可调节宏观经济，也可调节收入分配。
在这些制度中，收入是决定性的前提，没有它，后面五项制度都是无根之木，所以它几乎不受任何法律约束，任何国家的宪法总是把几乎无限的征税权授予政府，无论在单一制国家还是联邦制国家，无限征税权是基本法，中央-地方分享税收是派生法。[61] 英国、法国、美国的情况，参见王绍光："从税收国家到预算国家"，《读书》2007年第10期。
